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意大利:文化和环境财产部关于适用1985年8月8日第431号法律(关于保护具有特殊环境价值的地区紧急规定)的通知
发布日期: 2017-11-29 17:18 访问量:1385次 字号:[大] [中] [小]

      (1985年8月31日第8号)

      发文单位:意大利共和国众议院和参议院

      发文时间:1985-8-31

      生效日期:1985-8-31

      正如1985年8月27日第7341号明传电报所通知的,1985年8月8日第431号法律已于1985年8月22日第197号《官方公报》上公布,根据该法律,1985年6月27日第312号《关于保护具有特殊环境价值的地区的紧急规定》在经修改后已转变为法律。上述法律于1985年9月7日生效。为保障有关规范的统一和准确实施,有必要以本通知做出以下布置。

引 言

      1. 为正确解释上述法律,需要援引现行的有关规范,并且不应忽略有关的判例、学说和司法实践。此外,还应考虑到议会就第312号法令进行的辩论,以及向政府提出的日程安排和建议。还应考虑“环境财产”一词的含义,考虑从最初的规范起所发生的理论和实践的沿革,即:现在的“财产”一词并不取消或否认最初的“自然景观”一词的含义,而是对该词的超越和补充。援引具体法律意味着参阅以下法规:

      (1)1939年6月29日第1497号《关于保护自然景观的法律》;

      (2)1939年6月1日第1089号《关于保护艺术品和历史文化财产的法律》;

      (3)1940年6月3日第1357号《关于保护自然景观的法律的实施细则》;

      (4)《刑法典》第七百三十三条和第七百三十四条,尤其是关于“破坏、扰乱和改变自然景观”的违法行为的规定;

      (5)1975年7月22日第382号法律和1977年7月24日第616号共和国总统令中的有关规定;

      (6)1985年8月8日第431号法律;

      (7)有关城市规划保护和森林水土保护方面的现行规范;

      (8)1942年8月17日第1150号法律以及后来的修改规定,包括1985年2月20日第47号法律。

      应当提醒的是,参阅上述规范应当结合宪法中的原则和有关规定,不仅注意到保护风景的义务和对国家历史——艺术遗产的保护,同时还应正确看待对权利的保护并紧密结合共同维护义务,因为这些财产承担着某种社会功能。还应加以考虑的是:

      (1)地域风景保护计划对于各地区和国家来说已从任择性义务变为强制性义务,如果地区不予遵守,国家应行使法定的替代权力;

      (2)第1497/39号法律第七条规定的批准权不再是各地区的专属权利,地区和国家均可依法进行干预,并且国家可行使否决权;

      (3)国家和地区的干预扩及监督职能,并也扩及对惩治任意建筑行为规范的实施。

      应当强调指出:第431/85号法律把风景保护计划视为保护环境所必不可少的工具,该工具的目的在于通过禁止改变有关地域的面貌维护环境,在这方面上述法律是对第1497/39号法律的更新,后者把有关风景保护的限制措施作为基本的法律工具,把现在已变成义务的对环境保护计划的制定规定为行政机关可以自由选择的措施。在此还应强调,授予文化和环境财产部的制定环境保护计划的代理权力恰恰产生于第431号法律关于风景保护的新规范。当保护的基本工具表现为环境保护限制时,必然承认文化和环境财产部享有一种仅具有下列意义的代理权力,即一种对各地区所批准的名册加以补充的权力。在新法律中基本的保护工具是环境保护计划,上述代理权力不能不扩及对该计划的制定和批准。显然,在第431/85号法律中,风景保护计划和特别考虑风景保护问题的城市规划方案之间具有同等的价值。以此法律接受了把地域和环境视为自然的和历史的统一体的最现代的观念以及经济和社会计划性的现代观念。不难看出,为了实现保护的目的,第431号法律引进了地区以及文化和环境财产部均有权自主干预的可能性。实际上立法者是在继续为保护自然而确立一种权力竞合制度。

      2. 对上述法律的实施,首先要求本部(中央机关及直属机关)、拥有有关权限的各部(农业和森林部、公共工程部、海商部等等)和各地区之间建立一种稳定的合作关系。必须使机构间的联系制度化,以便对有关地域准确和连贯地开展从计划到实施的一系列保护活动,避免可能出现的权限冲突,并防止出现有可能使公民和实施规范的负责人不知所措的无益干预。应当指出,为此目的必须立即在所有地区组织由1975年12月3日第805号共和国总统令第三十五条规定的地区委员会。

      3. 第431号法律所保护的对象是国家的环境??风景财产。它所要实现的目的是避免使风景遭受形态和结构上的改变,禁止给有关地区造成侵扰和影响的活动。在实行上述保护时,应考虑所有因素(土地、道路、植物、建筑物的类型及位置),这些因素对于一切地域的风景和环境特色均有影响;在上述因素中,还包括在复杂和多样的历史变迁的记载中关于人的存在的记录。因此,环境??风景财产是对考古学、建筑学、历史学和艺术财产的辅佐和补充。因此,需要按照统一的理解实行保护,并且注意到保存并不是凝固不变的同义语,保护和利用只不过是两种相辅相成的活动,根据上述法律,它们承担着同一任务。

保 护

      1.保护手段  第431/85号法律规定的保护手段有:

      (1)根据1939年6月29日第1497号法律对该法第一条 (1)、(2)、(3)、(4)、(5)、(6)、(7)、(8)、(9)、(10)项和(11)项列举的财产适用的环境保护限制。自1939年至今,由国家和各省通过行政文件指出的财产也适用上述限制;

      (2)各地区可以在受风景保护限制措施保护的地区以及其他包括在1939年6月29日第1497号法律提到的名册中的地区做出暂时不得修建施工的限制规定,文化财产管理机构也可按照1984年9月21日部颁令第一条(2)项的规定采取限制措施,上述措施已部分地在《官方公报》上公布并且部分地付诸实施;

      (3)地区风景保护计划,各地区必须在1986年12月31日前制定出该计划,对于表现懈怠的地区,文化和环境财产部应行使代理权。

      2.保护对象 作为第431号法律保护对象的财产应当分为两类:

      (1)根据1939年第1497号法律,受该法律第一条规定的风景保护限制措施保护的财产,以及一切已受到自1939年以来由国家和各地区通过行政文件给予限制性保护的财产;

      (2)根据发表在1984年9月26日第265号《官方公报》上的1984年9月21日部颁令第2点的规定列举的财产,以及将由各地区根据上述第431号法律第一条列举的财产。上述类别的划分,影响到在行使保护的权利和义务时,应采取的正确行为。实际上,对于第一类财产(沿海地带、湖泊毗邻区、河流、泉流、水流、山脉、滨河、公园等等),国家和地区的行政机关应当依照传统的保护制度开展工作,某些例外将在后边提及。对于第二类财产,或者说由国家(1984年9月21日部颁令)和各地区列举的财产,则实行禁止性制度,直到风景保护计划发生效力之时(或城市规划计划发生效力之时),即直到1986年12月31日。

      3.限制措施及其性质

排除和例外

      1.排除 针对第一类财产采取的限制性措施。这类措施是依据法律采取的,并且不要求行政部门通知有关财产当然地应受保护,不得对其进行修改,使之有异于国家或地区行政决定所确定的内容,它们可以根据第1497/39号法律实施细则第十四条加以废除或修改,第616/77号共和国总统令第八十二条第三款也对此做出限制。由于受保护的财产是由立法者根据一般的必要性加以列举的,因而仍需对它们的范围做确切的划定。因此,行政机关应负责确定作为法权基础的确切性要素。因此,所有负责保护环境和建筑财产的管理局均应建立一个研究小组,它同负责保护本地考古、艺术、历史财产的管理局紧密合作,制定并补充测绘文件,该文件应明确标明第一条所列举的应受保护的环境地点。如果说对于将上述地点置于限制性保护(即所谓依据法律的限制性保护)之下,不要求任何行政干预的话,对于行使保护的权利和义务来说,地域的确定则是不可缺少的,尤其是当公共行政当局(国家和地区机关)应当依据第1497/39号法律的规定做出批准或拒绝干预的决定时。 确定上述财产的范围这一任务虽不艰难,但也肯定不是轻而易举的,尽管在这一特殊议题上形成的法理学理论可能对此提供有效的帮助。由此可以看出,建立上述研究小组的益处;文化财产保护机构以及其他有关各部的代表、国家委员会的成员和专家应就此进行会晤,以审查研究的结果;文化和环境财产部应尽快任命上述专家和成员。在任何情况下,行政机关均打算为中央和附属机构提供一份载有受保护的水域和地域的登记文件,这是一个完整的框架并可不断补充其内容,它将有助于环境、建筑、考古、艺术和历史方面的保护工作。行政机关还有义务使文化财产保护机构有能力承担这种艰巨的任务,为其配备具备资格的人员和更适合的手段和组织。对于上述财产以及自1939年起至今一直依照第1497/39号法律加以限制性保护的财产,需要区分地区保护和国家保护。如果有关批准是由公共机构或私人机构(国家行政机关除外)要求的,该请求应向地区提出。而国家行政机关可以向文化和环境财产部环境、建筑、考古、艺术和历史中心局提出自己的请求,也可向主管地区提出请求。批准应当自接到请求之日起60日内做出。各地区给予的批准,应立即通过当地主管管理局向文化和环境财产部转递,主管管理局应当在20日内向上述中心局提出专门的报告。国家机关的请求如上所述可以直接向文化和环境财产部提出,如果公共和私人的请求在60日内未获得地区的答复,可以在随后的30日内向上述环境、建筑、考古、艺术和历史中心局提出。针对上述情况,文化和环境财产部在法律规定的期限内做出下列决定:

      (1)撤销各地区对由私人、公共机构和国家行政机关提出的计划的批准;

      (2)批准应由国家行政机关开展的活动,即便地区已对此做出拒绝;

      (3)撤销和修改各地区给予国家行政机关的批准(那些涉及1927年7月29日第1443号谕令列举的研究和发掘活动的决定,应在听取工业部、商业部和手工业部的意见后做出);

      (4)批准或拒绝以申诉方式提出的请求,即在向地区提出请求后,因在60日内未获得答复,而在随后的30日内提出的请求。

      在任何情况下,做出上述决定应先听取当地文化财产保护机构的首脑的意见。

      2.例外 在覆盖着森林的地域,种植性砍伐、育林、土壤改良工作、防火工作以及有关的现行规范所规定和批准的保护性工作,均不要求获得第七条规定的批准。应当提醒的是:

      那些遭受到火灾的森林地区不被排除在法律规定的限制性保护之外,相反,对于这些地区所实行的限制性措施,应当被更为广泛地加以宣传。对于正常的和非常的保养活动,静态加固活动,保护性修复活动以及农林牧经营活动,不需要获得第七条规定的批准,只要这些活动不改变有关地区的状态和建筑物的外貌,并且不涉及建筑工程或者其他可能长期造成环境改变的工程,在任何情况下,上述活动不应改变有关地域的水地质状况。

      3.(乙)对于上述(2)项列举的财产的限制 这些限制涉及下述禁令所适用的地区,再重复一遍,这些地区是根据1984年9月21日部颁令第2点的规定加以划定的,各地区在上述法律生效后的120日内也可以划定这样的地区并规定限制性措施。至于1984年9月21日部颁令第2点列举的财产,应当指出,针对卡巴尼亚、巴斯林卡达、摩里斯、里朱利亚、拉齐奥、阿伯鲁兹、马尔齐、哥罗那达、路齐斯、伯尔蒙达等地区发布的限制令已在《官方公报》上发表。除上述限制令外,还可以增加其他一些限制,从现在起,各地区在行使第616/77号共和国总统令第八十二条规定的委托职责时,可以决定采取上述限制。在上述地区,禁止“任何对地域面貌的改变以及任何建筑活动”,直到地区制定了有关的风景保护计划和城市建设规划,对前款所列举的风景价值和环境价值予以特别的考虑。由于上述计划应当由各地区在1986年12月31日以前制定出来,而且立法者在上述禁止性规范问题上明确提到这些地区计划,而不是那些在1986年12月31日以后由本部负责制定的计划,因此,对任何建筑活动的禁止,以及对任何可能改变地域面貌的活动的禁止,在1986年12月31日之前,均应被认为是有效的。在这个问题上我们还将在下面做进一步规定。

      监督 根据法律受到限制的财产及第一条列举的财产,在限制措施的实施过程中,受到地区的监督,地区继续根据第616/77号共和国总统令第八十二条规定的委托行使上述职责;同时,本部的中央机构和各地主管管理局也对上述财产实行监督。为此目的,各管理局应当检查法律规定的程序是否得到遵守,以及程序的实施是否符合各地区或部机关给予的批准。还应特别注意那些随意行事的现象,依照第47/85号法律第四条的规定及时制止一切违法行为。上述任务当然也扩及根据1984年9月21日部颁令第2点的规定,被宣布不可实施建筑工程的那些地区。

      例外  对于下列情况,上一述禁令不影响:

       (1)正常的和非正常的保养活动、静态加固活动和保护性修复活动,只要这些活动不改变有关地点的状态和建筑物的外貌。在这里,应当特别注意这种例外的性质和范围,以便使这些同被批准的同规范有关的对一般规定的变通不导致对环境的整个形势造成持续的改变,包括对建筑物外貌的改变;

      (2)1982年4月20日总理府第1.2/3763/6号通知和1982年6月24日第3763/6号通知列举的公共工程;

      (3)依法已获批准的并且正在实施的工程;

      (4)虽未开始,但在第1497/39号法律生效前,根据该法律的规定已获得批准的工程。

      然而,对于上述工程也必须根据上述法律的规定,并依照该法律第一条规定的程序进行复审,以便确定工程的规模、性质等是否足以使其实施成为合法的,或者是否因工程的规模、性质等等因素而应在风景保护计划生效前暂时予以禁止。对于下列情况,上一述禁令不影响:

      风景保护计划  本通知所列举的财产均属于风景保护计划或地域城市规划的调整范围。首先应当注意的是:第1497/39号法律及其实施细则,专门涉及的是“风景保护计划”,尤其见第五条;该法引进了一项明显的更新,把包括在地域城市规划中的风景保护计划等同于甚至完全解释为对某地风景价值和环境价值的特殊考虑。因而,为了编制这样的计划,需要考虑第五条提到的规定,而且还应当间接地考虑第1497/39号法律第十六条的规定(受保护的地区、自由区域和可建设区域间的关系,针对各种类型建筑的规范,建筑物的分布和排列,有关植物的选择和分布的规定以及完全禁止进行建设的地区)。同时还要考虑有关城市规划方面的规定,尤其应当注意的是:上述财产的总体作为计划的对象不仅是一种自然财产,而且也是文化财产,因而需要加以保护和利用。还应当特别注意上述法律第二条第一款的特别重要性,该条明确指出,该法所包含的规定“是共和国经济社会改革的基本规范”;这种提法对于具有特殊地位的地区来说也应当是有效的。上面提到的风景保护计划应当在1986年12月31日以前由各地区编制完毕。上述期限结束后,如果各地区未设法编制风景保护计划,上述任务应当由本部承担。综上所述,希望在编制上述风景保护计划时,各地区和主管管理局之间能进行有效的合作,编制工作能够服从文化方面的标准,考虑到:对于国家的社会经济协调发展来说,文化本身是其基础和不可替代的保障。

      制 裁 适用第1497/39号法律规定的制裁措施,以及1985年2月28日第47号法律第二十条规定的制裁措施。

  ※ ※ ※

      以前发布的指示只是为了迅速适用上述法律中的规范而做出的澄清和解释。

      应当认为,只有在初期的实践中获得的经验,以及本部希望各地或全国所给予的考虑才能使人们在不远的将来掌握更为有益的解释材料和指导性材料。